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全國碳排放權交易市場（下稱全國碳市場）啟動后，納入控排名單的企業，其超額碳排放量須從碳市場購買。目前的碳價在50元/噸上下，一家年碳排放量1000萬噸的企業，若能通過操縱數據將排放量降低10%-30%，則其當年可減少0.5億元-1.5億元支出——這是一個巨大的誘惑。

年排放量1000萬噸左右的內蒙古鄂爾多斯高新材料有限公司（下稱鄂爾多斯高新）沒能抵御住這個誘惑，成為全國碳市場公開披露的首例碳排放數據造假企業。

據記者了解，近期在各地碳排放數據核查過程中，發現了多起數據質量有問題的案例，目前正在復查中。煤電企業的碳排量來自燃煤量，不同煤種的含碳量不同，燃煤元素碳含量檢測報告的真偽，是復查重點。

多位業內人士告訴記者，除了已披露的上述造假案例，應該還有企業偽造、篡改碳排放數據的情況。更令人擔憂的是，碳排放數據的監測和監管邊界模糊，數據偏差普遍存在，數據質量亟待提高。

控排企業需要自行或聘用咨詢服務公司完成自己的碳排放數據盤查，并形成報告。然后，省級生態環境部門會聘用第三方機構核查報告；核查無誤后，對控排企業發放配額。如果控排企業當年拿到的配額不足，就需要從碳市場購入配額，反之，可銷售盈余的配額。

由于直接測量二氧化碳排放量成本較高，中國以及國外的碳市場大多以參數（部分參數需要實測）核算的方法計算碳排放量。從技術角度看，計算出來的碳排放數據，5%以內的偏差難以避免，但在政策標準有缺失、監管不夠嚴格的情況下，人為操作的空間就會出現。

全國碳市場7月16日啟動交易，是落地碳達峰碳中和國家戰略的重要機制之一。首批交易主體是2225家火電控排企業，碳排放總量超過40億噸/年，就容量而言，是全球規模最大的碳交易市場，是歐盟碳市場的三倍。

2020年，中國二氧化碳排放量接近100億噸，未來會有更多碳排放量進入全國碳市場交易，碳價也將一路走高。北京綠色交易所總經理梅德文近日預測，10年內，全國碳市場的交易規模可能達到4000-5000億元之巨。如何在起步階段，就將碳市場納入規范透明的軌道，避免證券市場曾經走過的彎路，是各界關注的焦點。

國家氣候變化專家委員會委員、中國社科院學部委員潘家華對記者說，全國碳市場對實現能源轉型和碳中和目標有重要作用，監管部門必須高度重視碳排放數據質量和監管方面存在的問題。在碳配額管控、碳排放清單編制方法，以及數據報告核認等方面，要進一步減少尋租空間、避免市場扭曲。

01 碳市場數據造假首案

根據全國碳市場的制度設計，今年首個履約周期里，控排企業需要履約2019和2020年碳排放量，配額不足以覆蓋排放量的，須從碳市場購入缺額。其中，2019年的碳排放數據需控排企業在2020年年底之前完成排放報告，并于2021年上半年完成核查。

全國碳市場首起數據造假案就發生在上述環節。

鄂爾多斯是內蒙古自治區排放量第一大城市，位于該市的鄂爾多斯高新材料公司是全國碳市場首批控排企業之一。

該公司成立于2013年，主營業務包括發電供電，氧化鋁、白炭黑、硅膠等產品的生產和銷售。擁有2臺50兆瓦、4臺135兆瓦，和2臺330兆瓦的自備燃煤機組，為鄂爾多斯集團（600295.SH）的孫公司。

根據公開資料和了解自備電廠碳排放的人士估算，自備電廠利用小時數約7000小時，單位供電煤耗約400克，標煤碳排放估算系數為2.66，這三個數值再乘以鄂爾多斯高新的煤電裝機量，得出其每年的碳排放量大概在1000萬噸左右。而該司2019年的碳排放配額實際缺口應該在300萬噸左右。

不過，根據《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案》(發電行業)，燃煤發電企業配額履約缺口上限值為企業當年經核查碳排放量的20%。也就是說，鄂爾多斯高新材料公司履約2019年的碳排放量，需要花費1億元左右，從碳市場買入約200萬噸配額，這是一筆不菲支出。

鄂爾多斯集團創立于1979年，位列中國民營企業100強，2020年的營業收入231.4億元，凈利潤15.28億元。該集團有羊絨服裝和電力冶金化工兩大業務板塊，后者涵蓋了煤炭等礦產資源開發、電力(熱能)、鐵合金冶煉等業務，占其總營收的比重超過80%。

2020年，鄂爾多斯高新聘請中碳能投科技（北京）有限公司（下稱中碳能投）協助其完成2019年的碳排放數據報告；2020年12月30日，報告提交。

2021年3月2日，廣州能源檢測研究院舉報稱，鄂爾多斯高新提交的2019年碳排放報告里，燃煤元素碳含量檢測報告疑似偽造，希望相關部門調查。

廣州能源檢測研究院是為鄂爾多斯高新實測燃煤元素碳含量的檢測機構。全國碳市場對控排企業的碳排放量采用核算制，燃煤元素碳含量是核算公式中的一個重要參數。

廣州能源檢測研究院稱，該院自2020年6月22日開始，陸續接受鄂爾多斯高新委托，檢測其寄送的煤炭樣品。在此之前，該院未出具與該公司有關的任何檢測報告。鄂爾多斯高新篡改送檢日期、驗訖日期和報告日期，在真實報告的基礎上偽造出了多份報告。

接到舉報后，2021年5月初，生態環境部和內蒙古自治區、鄂爾多斯市三級生態環境部門組成聯合調查組（下稱調查組）展開調查，最終認定鄂爾多斯高新提交的2019年排放報告里，有12份燃煤元素碳含量檢測報告被篡改。

2021年6月5日，內蒙古生態環境廳對鄂爾多斯高新下達環境違法行為責令改正決定書。6月底，鄂爾多斯高新重新提交了排放核算報告，完成整改。

在碳市場上，碳排放配額缺口越大的企業需要付出的成本越高。鄂爾多斯高新偽造報告的目的自然是降低其碳排放量，從而減少配額缺口。但是，其偽造報告里的燃煤元素碳含量數據與真實報告是一致的，被篡改的是檢測時間。

多位業內人士對記者分析，該司篡改檢測時間主要是為了避免使用計算排碳量的高限值。根據相關規定，控排企業如果不能在規定時間前實測燃煤元素碳含量，就將以高限值計算其碳排放量。而以高限值算出來的碳排放量一般要高出10%—30%。

綜合公開信息和接近調查組的專業人士估算，鄂爾多斯高新通過偽造檢測報告的方式，使該司2019年的碳排放配額缺口有望下降近200萬噸，據此可減少的開支接近1億元。

對于偽造燃煤元素碳含量檢測報告的原因，以及整改情況，記者聯系了鄂爾多斯高新，截至發稿，未收到回復。

協助鄂爾多斯高新完成偽造報告的中碳能投相關負責人對記者解釋說，中碳能投完全沒有造假動機，之所以改動檢測時間，只是想加快工作流程。因為2020年受疫情影響，碳盤查報告完成時間很緊、人手又嚴重不足，再加上對政策理解不夠，一時疏忽，導致了上述錯誤。公司已嚴肅處理相關人員，未來將加強風控管理，避免類似錯誤。

在啟動全國碳市場之前，不少煤電企業均未實測燃煤元素碳含量。2019年12月底，生態環境部發文要求，燃煤的單位熱值含碳量要采用實測值。沒有實測值的企業，單位熱值含碳量按33.56t C/TJ（每太焦耳熱值含碳33.56噸）計算。

33.56t C/TJ被定義為懲罰性缺省值，也被業內稱為“高限值”。在此前的區域試點碳市場上，沒有實測含碳量的控排企業可用缺省值計算碳排放量。所謂缺省值，是指依據經驗設定的默認值，每個煤種有一個缺省值。

使用高限值計算碳排量，數據比各地此前采用的缺省值計算法高出10%—30%。

多位業內人士對記者表示，實測燃煤元素碳含量的技術難度并不大，但企業要自己實測碳元素，需要采購數十萬元的設備并配備相關人員。因此，一些企業就選擇委托第三方機構檢測；還有一些企業由于沒有做好準備，只能選擇高限值計算碳排放量。

主管部門從2019年起引入高限值，初衷是為了督促企業加快實測燃煤元素碳含量的步伐，目的是為了更精準地計算碳排放數據。但政策實施后，出現了始料未及的副作用。

中國電力企業聯合會專職副理事長王志軒認為，在全國碳市場啟動初期，不宜采用高限值政策。對未實測碳元素含量的煤電企業采用懲罰性高限值不科學、不準確，碳排放量核算的科學性和規范性還需增強。

“高限值政策就像打開了潘多拉的魔盒，讓部分合規意識不強的控排企業和唯利是圖的服務機構不惜鋌而走險。”接近調查組的人士對記者說。

02 最易造假的環節

在監管體系尚不完善、政策標準邊界模糊的情況下，碳排放數據造假不會只是孤案。

據記者了解，在鄂爾多斯高新材料數據造假案調查結束后，多地陸續發現與該案造假手法疑似的情況。目前，相關的地方生態環境部門正在與第三方核查機構一起，復查疑似造假的控排企業報告。

記者近期給生態環境部，以及內蒙古自治區生態環境廳等監管部門發去采訪函，希望了解有關碳排放數據造假的調查和監管情況。截至發稿，均未收到回復。

但記者通過調研相關企業和訪談多位業內人士，勾勒出了碳排放數據造假的冰山輪廓。

據記者不完全統計，與中碳能投合作的控排企業有數十家甚至上百家，遍布全國各地，既有國企也有民企。中碳能投主要在燃煤元素碳含量實測環節為企業做“優化”——這可謂碳排放數據造假的冰山所在地。

根據相關要求，煤電企業需每月檢測一次當月所有批次燃煤的縮分樣，每年的燃煤含碳量實測數據則是取12個月的加權平均數據。

根據各種燃煤的品質和來源，其含碳量有一定的差異；即使是同一種燃煤，也會由于批次和外部條件等原因，導致含碳量有所不同。采取上述實測方法，從理論上看可提高數據的精準度。

但多位業內人士認為，所有煤電企業如均采用缺省值計算碳排放量，是相對公平的。企業惡意篡改實測數據的空間很小。但若將高限值與實測值相比較，就會有較大的碳排放量差異。對于一些沒有條件實測含碳量的控排企業來說，降低碳排放量的操作空間主要在于是否實測。

未實測企業所需采用的高限值與實測值普遍存在10%—30%的差距——這可謂碳排放數據造假冰山的厚度。

據記者了解，目前多地核查或復查疑似造假的控排企業報告時，重點關注的就是碳元素含量實測報告的真實性。

從鄂爾多斯高新的案例看，該司沒有偽造全部的檢測報告，的確向廣州能源檢測研究院提供了70份樣品，并得到了真實的報告。但是，該司是從2020年6月22日以后才開始寄送樣品檢測的。2019年全年和2020年1至5月并未實測。

“在真實的報告基礎上篡改部分內容，讓人難辨真偽。”一位碳排放數據核查機構的人士對記者說，核查機構需從檢測機構調取相關的原始文件仔細校對，才能發現問題。而疑似造假的控排企業和中碳能投往往以異地送檢的方式，增大核查難度。

在鄂爾多斯高新造假案披露后，廣州能源檢測研究院公開了查詢原始檢測的途徑。對于是否還有其他偽造檢測報告的情況，該院相關人士回應記者稱，以主管部門的調查結果為準。

03 提高數據質量，責任不僅在企業

從整體上來看，碳排放數據惡意造假的行為只是少數。但是，碳排放數據質量問題卻普遍存在。

潘家華對記者表示，嚴重影響甚至干擾碳市場秩序的行為不僅包括惡意造假，還包括數據不精確、彈性空間的存在。因標準不完善造成的數據偏差，也會扭曲碳市場的供需關系。碳市場里的碳排放數據是一種商品，但其靈敏度、精準度，都存在波動性和不確定性，這是碳市場需要克服的困難。

今年5月至6月，生態環境部應對氣候變化司在山西、陜西、河北、河南、內蒙古、吉林、山東和浙江八個省市，組織調研了41家控排企業的碳排放數據質量。調研結論是，碳排放數據整體上符合碳市場要求，但數據質量仍有待提升。

上述調研組發現，多家控排企業初始碳排放報告的單位換算、消耗量數據、單位熱值含碳量、碳氧化率取值等多項不合規。部分核查機構出具的報告不夠嚴謹，在機組冷卻方式判斷、企業多購電統計、供熱量計算等方面存在誤判。

企業負責人的重視程度和管理水平直接影響碳排放數據質量。調研組發現，吉林晨鳴紙業有限責任公司相關負責人幾乎不了碳排放數據相關情況，企業也沒有設定相應的管理體系，對于部分數據差異較大的情況也不能給出明確解釋。

除了主觀原因導致的數據質量問題，核算標準不夠精準也導致了數據偏差。上述調研組發現，控排企業的供電量和供熱量計算，可以選擇按月度加總和按年度計算兩種方式中的一種，但是這兩種方式的計算結果會存在差異。比如，淄博熱電廠分別以這兩種方式統計的碳排放量數據相差0.4%。

碳排放數據質量主要依賴MRV體系，即監測（Monitoring）、報告(Reporting)、核查(Verfication)。完善的MRV體系是碳市場運營的基本要素，而全國碳市場在這三個環節均還待完善。

潘家華說，在技術層面，碳排放數據監測和報告有較多模糊的邊界，無論是政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的清單編制方法，還是中國目前的碳核算體系，都不可能精準。發電行業是相對最容易核算的，但仍有不清晰的地方，例如燃煤的品種、氧化率數值等。全國碳市場加入其他行業后，能源品種、核算環節都將增多，將面臨更大的核算精準挑戰。核查方面，各地監管部門要考慮全局，公開公正地引入第三方的核查機構。

控排企業認為，由于碳排放數據監測、報告的標準不夠穩定和操作性欠缺，各企業把握執行難度較大，影響了碳市場的公平性。國家能源集團碳管理部門負責人肖建平對記者表示，碳排放核算體系就像一把尺子，如果尺子的長度刻度總是在變，那么測量結果的準確性就無從談起。尺子不變，再規定好使用尺子的流程和標準，才能把數據誤差降到最低。

肖建平舉例說，煤電企業碳排放量計算公式的重要參數——碳氧化率在近三年已調整三次。因為標準變化，年度之間碳排放量可能會有3%以上的變化。再比如，在數據參數獲取過程中，燃煤月綜合樣的每次取樣量、取樣時間、取樣過程，以及樣品保存時間等規定都較為籠統，這樣可能造成企業間核算排放量的差距。由于火電企業排放量巨大，1%誤差對企業也是巨大的的成本，因此希望核算指南能更細化。

由于標準規范不夠精準，核查企業往往出現操作上的困惑。不愿具名的核查機構人士對記者說，各省對核查的尺度有所不同。“在有的地方放寬標準你會被認為在放水，但在有的地方又不得不放寬標準。”希望碳排放數據核查能夠參照上市公司財報制度，制定全國統一的標準，提高核查的效率和精準度。

也有業內人士認為，數據質量問題無需過度擔憂。具有多年碳交易經驗的眾禾晟科技（北京）公司負責人張智愚對記者表示，火電裝機規模和主機參數都是很清楚的，燃煤品種、發電效率、發電量等數據均來自電廠的控制系統，有據可查。假如企業主觀上想修改某些數據，需要動用很多手段去修改整個系統數據鏈上的數據，這樣可能得不償失。

張智愚說，目前階段有些企業對國家的核算標準不是很熟悉，可能數據精度存在一些問題。但是，各種監測儀表、設備本來都有誤差，并且誤差還會傳遞和累積，勢必會造成企業碳排放數據有誤差。未來，核算標準、儀器儀表、流程以及監管體系完善后，誤差肯定就會降低。

生態環境部應對氣候變化司在調研總結報告中稱，碳排放數據核算、報告與核查的相關技術規范需要盡快完善，并以國家標準的形式發布，減少模糊空間。

04 該怎樣監管碳市場

虛擬商品交易市場需建立在嚴密的監管體系下，否則，巨大的經濟利益將使得數據造假難以杜絕。

全國碳市場的主管部門此前是國家發改委，2018年國務院機構改革后，應對氣候變化職能由國家發改委調整至生態環境部，碳市場管理職責隨之轉至生態環境部。

根據2021年2月1日起施行的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，全國碳市場由生態環境部統籌管理。生態環境部負責制定相關技術規范和配額分配方案；省級生態環境部門負責具體發放和清繳配額，并核查碳排放數據。

全國碳市場與證券市場對數據真實準確的要求類似，但兩者目前的監管力量懸殊。

首批納入全國碳市場的控排企業有2225家發電企業，目前A股滬深兩市的上市公司有4455家。后期全國碳市場擴容后，控排企業數量將直追甚至超過A股。監管上市公司的證監會與生態環境部雖同屬部級機構，但生態環境部監管碳市場的實則只有應對氣候變化司一個部門。

而肩負具體監管碳市場職責的各省級生態環境部門能力參差不齊。有試點碳市場經驗的生態環境部門監管能力稍強，大多數地區的生態環境部門對碳市場的監管幾乎是從零開始。

上海試點碳市場從2013年啟動，至今已有八年經驗。上海市生態環境局相關負責人對記者介紹說，上海的碳市場監管體系包括市、區兩級生態環境局相關業務處室，生態環境執法隊伍，以及專業技術支撐機構等多個層級，監管力量充足。同時，上海還出臺了多項碳市場監管本地政策，規范核查。

沒有試點碳市場經驗的地區目前還在摸索監管體系。一位西部地區生態環境部門的基層工作人員對記者說，碳市場的監管以省級部門為主，基層單位目前還沒有涉及。省級部門的核查主要依賴第三方的核查機構，而基層生態環境部門與企業打交道更多，讓基層單位共同監管可能更合理，但這就需要配備相應的人員和增加培訓了。

碳市場監管更大挑戰的是，碳排放與生態環境部門的其他監管內容有著較大差異。碳排放數據既是復雜的核算指標，也是可交易的商品。多位接受記者采訪的業內人士均認為，碳市場監管應該是一個涵蓋市場監管能力的綜合監管體系，需要跨部門的合作。

不愿具名的權威人士對記者說，生態環境部門既發放配額，又對數據質量和配額履約負責，這就相當于家長雖然望子成龍，但往往也容易袒護孩子。所以僅有生態環境部一個監管主體，碳市場的監管體系是失衡、有漏洞的。只有將證監會系統、稅務部門等加入碳市場的監管，才能建立碳排放數據質量的堅固防火墻。

碳市場由碳排放確權和交易兩個部分構成，前者以減排為目的，后者主要是通過交易進行成本、風險和收益管理。亞洲開發銀行綠色與低碳發展顧問莫凌水認為，環境主管部門和金融主管部門在碳排放交易體系不同環節應發揮不同的監管作用。

莫凌水稱，環境主管部門承擔碳市場構建和減排活動的監管，金融監管部門應負責碳市場交易規則的制定，并監管交易活動。同時，兩個監管機構應加強配額發行市場和交易市場的銜接。

全球最成熟的歐盟碳市場具有相對完善的監管體系，由歐洲證券和市場管理局 (ESMA) 協調監管。與中國碳市場未引入碳配額衍生品、暫不允許控排企業之外的交易者參與不同，歐盟碳市場允許金融中介機構參與交易，有交易量較大的碳配額衍生品。其碳市場監管適用于歐盟金融市場的制度設計。

同時，歐盟能源產品市場化程度較高，碳排放數據的造假難度較大。路孚特首席電力與碳分析師、牛津能源研究所研究員秦炎告訴記者，歐盟的能源數據統計核算體系比較完善，企業采購的燃煤品種、發電量等基本上都已實現了數字化交易，便于監測和核查。不過，歐盟各國的監管能力也不盡相同，西歐國家監管較為嚴格，而保加利亞等一些東歐國家的監管則相對較弱。

05 制度設計的力度仍然不夠

對于開市僅兩個月的全國碳市場來說，制度尚不完美可以理解，但是數據造假應從一開始就是零容忍。

多位接受記者采訪的業內人士均認為，杜絕碳排放數據造假最有效的辦法有兩個，一是提高懲罰力度，既包括直接的罰款，也包括聲譽上懲罰；二是建立公開平臺，讓信息和數據更加透明，接受更廣泛的社會監督。

全國碳市場的頂層設計《碳排放權交易管理暫行條例》（下稱“條例”）預計年內將發布實施。從發布的征求意見稿來看，上述兩個辦法在條例里均有相關條款。但業內人士認為，條例的懲罰力度不夠大，還需制定其他配套政策。

條例的征求意見稿里規定：控排企業篡改、偽造排放數據或者臺賬記錄等溫室氣體排放報告重要內容的，將處以五萬元以上二十萬元以下的罰款；不清繳或者未足額清繳碳排放配額的，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；通過欺詐、 惡意串通、散布虛假信息等方式操縱碳排放權交易市場的，處一百萬元以上一千萬元以下的罰款。

條例還指出，核查機構若弄虛作假，生態環境部門將會把相關信息計入其信用記錄，同時納入全國信用信息共享平臺向社會公布。情節嚴重的，三年內禁止其從事溫室氣體排放核查技術服務。

在條例發布前，對控排企業的造假行為只能依據生態環境部發布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，最多處以三萬元的罰款。

業內認為，在推動條例盡快出臺的同時，還應該借鑒證券市場，采取其他懲罰措施。不愿具名的碳市場資深人士對記者表示，證券市場對上市公司數據造假的處罰措施比較強硬，包括罰款、禁入市場甚至刑事懲罰。碳市場應對標資本市場，制定更嚴厲的懲罰措施。不僅要懲罰造假控排企業，幫助其造假的中介服務機構也要懲罰。

在信息公開方面，條例規定，控排企業應當在完成碳排放配額清繳后，及時公開上一年度溫室氣體排放情況。省級生態環境主管部門應當及時公開重點排放單位碳排放配額清繳情況。全國碳排放權注冊登記機構和全國碳排放權交易機構應公布碳排放權登記、交易、結算等信息，并披露可能影響市場重大變動的相關信息。

目前，全國碳市場的每日交易數據已經公開，但控排企業的排放數據、清繳情況等信息仍未強制公開，市場上也鮮有企業主動公開。

“陽光是最好的防腐劑。”潘家華說，對企業和監管部門來說，信息公開的成本幾乎為零。碳排放數據本身很難監管，只有建立信息公開透明的機制，才能將數據造假彈性空間、尋租空間降為零。

歐盟碳市場，以及曾實施的國際CDM機制（即發達國家向發展中國家購買減排量以完成減排承諾）都搭建在向全球公開的管理平臺之上。深度參與過CDM項目開發的張智愚說，CDM項目的數據全球公開，意味著其接受來自全世界專家和同行的監督。控排企業參照這一經驗，建立碳排放信息披露制度和信息公開平臺，對碳市場健康發展有重要意義。

主管部門近期也表達了將加強數據質量監管的態度。2021年8月18日，生態環境部部長黃潤秋在回答記者就全國碳市場的提問時說：下一步將強化市場管理，加強碳排放數據的質量管理，強化相關制度的執行落實，加強對全國碳市場各個環節的監管，有效防范市場風險。